Gemeinsame Stellungnahme des BDLA und der BAK zum Referentenentwurf des Umweltgesetzbuches (UGB) vom 20.05.2008

Zum Referentenentwurf des Umweltgesetzbuchs stellt der Bund Deutscher Landschaftsarchitekten (bdla) und die Bundesarchitektenkammer (BAK) für wesentliche Teile des UGB zusammenfassend fest:

1.       Trotz des Ziels, das Umweltrecht zu vereinfachen, kann der Entwurf diesbezüglich nicht überzeugen. Eine substantielle bundesweite Rechtsvereinheitlichung wird trotz der bestehenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen nicht in ausreichendem Maße erreicht. Sachgerechte Vollregelungen und gebotene Allgemeine Grundsätze liegen für wesentliche Teile des Naturschutzrechts nicht vor.

2.       Trotz gegenteiliger Erklärungen der Bundesregierung führt der vorgelegte Entwurf zu einem Abbau bewährter Standards insb. im Naturschutzrecht . Er wird dem Umwelt- und Naturschutz dauerhaft schaden. Der Entwurf eröffnet angesichts der unzureichend konturierten Allgemeinen Grundsätze erhebliche Abweichungsspielräume für die Länder, was die Problematik verschärfen wird.

3.       Trotz eines unabweisbaren Bedarfs – dargelegt bspw. in der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt der Bundesregierung im 2007 – gibt das UGB kaum Impulse für die Lösung drängender Umwelt- und Naturschutzprobleme.

Der bdla und die BAK sind sich der politischen Restriktionen und eingeschränkten Spielräume insb. in Folge der Verfassungslage bewusst, so dass beide Verbände den vorgelegten Entwurf prinzipiell noch für unterstützenswert halten - vorbehaltlich einer sorgfältigen Überarbeitung, für die entsprechende Vorschläge nachfolgend unterbreitet werden. Das UGB verfehlt seinen Zweck vollends, sollten weitere Verschlechterungen im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens durchgesetzt werden. 30 Jahre innovativer praxisnaher Naturschutz stehen angesichts dieses UGB-Entwurfs auf dem Spiel.

Grundsätzliche Vorschläge für eine optimale Normierung werden nicht vorgelegt, da es offenkundig an einer Bereitschaft innerhalb der Bundesregierung für diese optimale Normierung mangelt. Nachfolgend beschränken sich der bdla und die BAK daher vorrangig auf Vorschläge, die helfen sollen, zumindest das gesetzgeberisch Gewollte auch tatsächlich zu normieren. In Anbetracht der kurzen Stellungnahmefrist fokussiert der bdla und die BAK mit dieser Stellungnahme auf einige Kernpunkte mit besonderer Bedeutung. Vorschläge für die Korrektur nicht sachgerechter Regelungen werden unterbreitetet; auf eine Würdigung der positiv zu bewertenden Normen – bewährte wie neue – wird aus Zeitgründen verzichtet.

Der bdla bedankt sich beim Bundesumweltministerium für die hohe Bereitschaft zum Dialog über die Ausgestaltung des Umweltgesetzbuchs.

Zu den in der Bundesregierung noch nicht abgestimmten Punkten sowie dem entsprechenden Schreiben des Bundesumweltministeriums vom 23.05.2008 nehmen der bdla und die BAK wie folgt Stellung:

UGB III

Mit Unverständnis nehmen der bdla und die BAK die politische Kontroverse über die Eingriffsregelung zur Kenntnis. Bedarf für eine weitergehende Flexibilisierung der Eingriffsregelung besteht nicht. Der Vermeidungsgrundsatz der Eingriffsregelung insb. hinsichtlich der Vermeidung und Minimierung der Flächeninanspruchnahme durch Eingriffsvorhaben sollte auch und gerade im Interesse der Landwirtschaft im Umweltgesetzbuch I und III (Allgemeiner Grundsatz) gestärkt werden. Der Entwurf normiert die bereits bestehende und allgemein bewährte Praxis einer optimierten Eingriffsregelung angemessen, führt Pools und Ökokonten bundesrechtlich ein, flexibilisiert die Kompensationserfordernisse durch die Aufnahme des Naturraumbezugs nochmals; kurzum: bietet also ausreichend Raum für die flexible Handhabung der Kompensation. Weder die Behauptung einer übermäßigen Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Produktionsflächen noch der bundesweit übliche Kompensationsumfang für erhebliche Beeinträchtigungen können eine einschneidende Änderung im Naturschutzrecht begründen. Das UGB normiert im Übrigen bereits eine sinnvolle, weil komplementäre und im Ergebnis „sparsame“ Kombination der rechtlich zu unterscheidenden Kompensationserfordernisse. Eine umfassende Stellungnahme auch zum Zusammenhang von Realkompensation und Flächeninanspruchnahme hat der bdla gesondert unterbreitet (siehe Anlage).

EG-UGB

Eine UVP ist für das Raumordnungsverfahren aus fachlicher Sicht geboten. Ein ROV ohne UVP würde zu der Situation führen, dass auf der vorgelagerten Planungsebene eine SUP stattfinden würde, wenn für das UVP-pflichtige Projekt (z.B. Landesstraße, Kreisstraße) der Raumordnungsplan geändert wird, jedoch keinerlei formalisierte Umweltprüfung erfolgt, wenn die raumordnerische Beurteilung (z.B. einer Bundesfernstraße) über ein ROV (mit faktisch vorentscheidendem Verfahrensschritt für Standort bzw. Trasse) erfolgt. Das kann fachlich nicht begründet und folglich nicht gewollt sein.

Umweltgesetzbuch (UGB) Erstes Buch (I)

Allgemeine Vorschriften und vorhabenbezogenes Umweltrecht

Nach Maßgabe der einleitend dargestellten Rahmenbedingungen, in denen die Stellungnahme erfolgt, verzichten der bdla und die BAK auf eine durchgängige Kommentierung des UGB I. Aus Sicht des bdla und der BAK sind jedoch mit Blick auf die spätere Anwendung in der Praxis insbesondere folgende Defizite und daraus resultierende Ergänzungsbedarfe zu identifizieren, ohne das hiermit eine Vollständigkeit der verbesserungswürdigen Normen impliziert wäre.

Strategische Umweltprüfung / Umweltbericht:

In § 10 Abs. 4 sollte die Berücksichtigungspflicht für Landschaftsplanungen explizit festgeschrieben werden. Dies ist zum einen im Hinblick auf die Dienstleistungsfunktion der Landschaftsplanung sachgerecht; eine solche Festschreibung dient darüber hinaus der Harmonisierung mit dem UGB III (§ 9 Abs. 5). 

Genehmigungsarten und Anwendungsbereich:

Nach den Bestimmungen des § 49 UGB bleiben im Rahmen der jetzigen Kodifizierung sämtliche Vorhaben des Straßen- und Schienenwegebaus sowie –betriebes, des Luftverkehrs, des Bergbaus und auch der Errichtung von Kabelleitungstrassen außerhalb des Anwendungsbereiches des ersten Buches des UGB. Aufgrund der mit diesen Vorhaben in der Regel verbundenen erheblichen Inanspruchnahme von Natur und Landschaft wird der Entwurf dem eigenen Anspruch einer Stärkung des Umweltschutzes in zentralen Bereichen nicht gerecht. Der Referentenentwurf kann in diesen Bereichen mithin maximal als erster Schritt hin zu einer laufenden Fortschreibung innerhalb eines geschlossenen Systems verstanden werden.

In Verbindung mit den nach § 50 vorgesehenen unterschiedlichen Genehmigungsarten  der integrierten Vorhabengenehmigung (Erteilung der iVG als Genehmigung oder als planerische Genehmigung), dem Weiterbestehen der bestehenden Planfeststellung für zuvor genannte Vorhaben, den jeweils unterschiedlichen Bestimmungen hinsichtlich der Ausübung eines planerischen Ermessens in den verschiedenen Genehmigungstypen und nicht zuletzt der Ausübung des Bewirtschaftungsermessens für zu genehmigende Gewässerbenutzungen erscheint es fraglich, inwieweit dem Deregulierungsgedanken des Gesetzgebers hiermit Rechnung getragen wird.

Sofern eine vielfach als zu lang beklagte Verfahrensdauer komplexer Vorhaben tatsächlich ihre Begründung in parallelen Genehmigungsverfahren fände – was aus Sicht der Praxis im Hinblick auf bereits bestehende Koordinierungspflichten in der Absolutheit fraglich ist – erscheint es zweifelhaft, ob hier mit  den Konstruktionen des UGB I eine tatsächliche Beschleunigung und höhere Transparenz – und damit auch eine höhere Akzeptanz für steigende umweltrechtliche Anforderungen in Genehmigungsverfahren – erzielt werden kann.  

Grundpflichten:

Die Formulierungen des § 52 sind sehr dem bisherigen § 5 BImSchG verhaftet. Ungeachtet der rechtlichen Bewertung, inwieweit die Beachtung der naturschutzfachlichen Anforderungen des Buches III (hier insbesondere die Verpflichtung zur Vermeidung und zum Ausgleich von Eingriffen) unter die formulierte Grundpflicht des  § 52 Abs. 1  (in Verbindung mit der Definition der schädlichen Umweltauswirkungen in § 4 Nr. 6) subsummierbar ist, ist allein aus praxisorientierten Erwägungen (Eindeutigkeit für den juristischen Laien und Anwender) zu fordern, das Prinzip der Eingriffsvermeidung sowie die (Natural)Kompensation nicht vermeidbarer Eingriffe explizit in die Grundpflichten aufzunehmen.

Umweltgesetzbuch (UGB) Drittes Buch (III)

Naturschutz und Landschaftspflege

Die vorliegende UGB III kann nicht restlos überzeugen, da die eingangs genannte Kritik im Naturschutzrecht in besonderem Maße zutrifft. Beispielhaft sei aufgeführt:

• Die instrumentellen Allgemeinen Grundsätze zur Landschaftsplanung und Eingriffsregelung sind unzureichend konturiert.
  
• Die Möglichkeiten einer Vollregelung für eine durchgreifende Harmonisierung werden für die Landschaftsplanung nicht genutzt. Im Gegenteil, das Vollgesetz UGB fällt hinter das rahmensetzende BNatSchG in Teilen zurück, indem es mit weitgehenden Öffnungsklausel und Abweichungsmöglichkeiten arbeitet.
  
• Bewährte Standards der Landschaftsplanung werden aufgegeben (Flächendeckung), vereinfachende Vorgaben wie zur Erforderlichkeit von Landschaftsplänen wurden durch die Ressortabstimmung gestrichen, der gesetzliche Biotopschutz wird ohne Not geschwächt.

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften

§ 1  Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege

Der Allgemeine Grundsatz ist in Folge der Einfügung des zweiten Satzes aus fachlicher wie rechtssystematischer Sicht indiskutabel. Der Satz drückt eine (rechtliche wie praktische) Selbstverständlichkeit aus und ist - im besten Falle - nur überflüssig. Als Ziel des Naturschutzes und der Landschaftspflege kann er jedenfalls nicht gelten.

§ 1 Abs. 3, 3. Spiegelstrich (Entwicklungsauftrag Gewässer)

Der Begriff „erhalten“ ist durch „schützen“ zu ersetzen, da in diesem Zusammenhang der Entwicklungsauftrag wesentlich ist und dieser gemäß § 1 mit dem „Schutz“begriff ausgedrückt wird.

§ 1 Abs. 3, 4. Spiegelstrich (klimarelevante Landnutzungsformen)

Die Bedeutung des Naturschutzrechts für Anpassungsstrategien an den Klimawandel findet im vorliegenden UGB-Entwurf leider kaum Beachtung. Zumindest sollten aber Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu den „klimarelevanten Landnutzungsformen“ sowie zu integrierten naturschutzbezogenen Treibhausgasminderungs- und Klimaanpassungsstrategien formuliert werden. Die bestehenden Aussagen zu „Luft und Klima“ sind völlig unzureichend. Aus ihnen ist bspw. die Konkretisierung der entsprechenden Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen für klimarelevante Landnutzungsformen durch die Landschaftsplanung (Mindestinhalte) nicht ableitbar.

§ 1 Abs. 4 (Kulturlandschaften und Erholung)

Nach dem ersten Spiegelstrich sollte unter Berücksichtigung des neuen Grundsatzes „Kulturlandschaften“ des ROG-E neu formuliert werden (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG-E). Demnach sind Kulturlandschaften zu erhalten und zu entwickeln („schützen“). Historisch geprägte und gewachsene Kulturlandschaften sind in ihren prägenden Merkmalen und mit ihren Kultur- und Naturdenkmälern zu erhalten.

Nach dem zweiten Spiegelstrich sollte die  Beschränkung der landschaftsbezogenen Erholungsvorsorge auf „die freie Landschaft“ aufgegeben werden, da diese sachfremd ist.

§ 1 Abs. 5 (Bodenabbau)

Die Sätze 3 und 4 enthalten in dieser Form nicht sachgerechte Vorgaben für die Eingriffsregelung oder sind missverständlich formuliert. Um das gesetzgeberisch Gewollte zu erreichen, sollte die Vorgabe des Satzes 4 eindeutig nur auf die in Satz 3 genannten Fälle bezogen werden.

Abschnitt 2 Landschaftsplanung

§ 8 Allgemeiner Grundsatz

Der bdla und die BAK begrüßen die Aufnahme eines Allgemeinen Grundsatzes zur Landschaftsplanung. Unzureichend ist, dass lediglich die Aufgabe der Zielkonkretisierung auf überörtlicher und örtlicher Ebene einschließlich der Darstellung und Begründung von Erfordernissen und Maßnahmen zur Zielerreichung geregelt wird. Der bdla und die BAK empfehlen, zumindest das Ziel des Gesetzgebers, die Landschaftsplanung flächendeckend zu betreiben, im Allgemeinen Grundsatz abzubilden.

Formulierungsvorschlag: „Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden als Grundlage vorsorgenden Handelns im Rahmen der Landschaftsplanung überörtlich und örtlich konkretisiert und die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele flächendeckend dargestellt und begründet.“

§ 9 Aufgaben und Inhalte der Landschaftsplanung

§ 9 Abs. 4 (Erforderlichkeit und Fortschreibung)

Die Erforderlichkeit für die Landschaftsplanung sollte in § 9 (Forschreibung) und in § 11 (Erstaufstellung und Fortschreibung) vereinheitlicht werden. Die Erforderlichkeit sollte sich in beiden Paragraphen auf alle Angaben gemäß § 9 Abs. 3 beziehen und in beiden Absätzen die gleiche Formulierung „eingetreten, vorgesehen oder zu erwarten“ verwenden.

Formulierungsvorschlag: „Die Landschaftsplanung ist fortzuschreiben sobald und soweit dies im Hinblick auf die Angaben im Sinne § 9 Abs. 3 erforderlich ist, insbesondere wenn wesentliche Veränderungen von Natur und Landschaft im Planungsraum eingetreten, vorgesehen oder zu erwarten sind. Die Fortschreibung kann als sachlicher oder räumlicher Teilplan erfolgen, sofern die Inhalte, Erfordernisse und Maßnahmen im Sinne § 9 Abs. 3 und insbesondere die Auswirkungen der Veränderungen sachlich oder räumlich begrenzt sind.“

§ 9 Abs. 5 (Berücksichtigungsgebot)

Aufgrund der hohen aktuellen Bedeutung sollte ein Verweis auf die Berücksichtigung der Inhalte der Landschaftsplanung durch die wasserwirtschaftlichen Planungen in Satz 2 aufgenommen werden. Analoge Regelungen im UGB II wären ratsam.

§ 9 Abs. 6 (SUP-Pflicht für Landschaftspläne)

Der bdla und die BAK begrüßen das gesetzgeberische Ziel, den Aufwand der SUP-Pflicht für die Landschaftsplanung zu reduzieren. Konsequent wäre es aber, die SUP-Pflicht aufzuheben. Der bdla und die BAK regen an, sofern die SUP-Pflicht bleibt, die Formulierung „soweit sie erforderlich sind“ zu prüfen. Hiermit schafft der Gesetzgeber „erforderliche“ und „nicht erforderliche“ Landschaftspläne; diese neue Fallkonstellation sollte in der Begründung im Hinblick auf eine zweifelsfreie Interpretation durch die Praxis erläutert werden.

§ 11 Landschaftspläne und Grünordnungspläne

Die Erforderlichkeit und Fortschreibung der Landschaftspläne sollte mit § 9 vereinheitlicht werden (siehe oben). Die gewählte Satzkonstruktion mit „weil“ bildet das gesetzgeberisch Gewollte nicht ab; der Satz ist unbedingt anders zu formulieren. Die Erforderlichkeit sollte

• sich auf § 9 Abs. 3 beziehen,
  
• durch die Formulierung „insbesondere wenn“ anstatt „weil“ den Fall „der wesentlichen Veränderungen von Natur und Landschaft“ adressieren,
  
• durch die Aufzählung „eingetreten, vorgesehen oder zu erwarten“ in § 9 und § 11 vereinheitlicht werden.

Formulierungsvorschlag für Abs. 1: „Die für die örtliche Ebene konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden nach Maßgabe des Satzes 3 auf der Grundlage der Landschaftsrahmenpläne für die Gebiete der Gemeinden in Landschaftsplänen dargestellt. Die Pläne sollen die in § 9 Abs. 3 genannten Inhalte enthalten, soweit dies für die Darstellung der für die örtliche Ebene konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen erforderlich ist. [Satz 3: siehe unten] Landschaftspläne sind aufzustellen oder fortzuschreiben, soweit dies im Hinblick auf die Inhalte gemäß § 9 Abs. 3 erforderlich ist und insbesondere wenn wesentliche Veränderungen von Natur und Landschaft im Planungsraum eingetreten, vorgesehen oder zu erwarten sind.“

Die Aufnahme des Grünordnungsplans wird begrüßt. Die vorgelegte Formulierung und die Vermischung mit den deutlich verschiedenen Regelungen zum Landschaftsplan in einem Absatz können aber nicht überzeugen. Die Unterschiede hinsichtlich der Erforderlichkeit und dem räumlichen Bezug etc. werden für den Normanwender nicht ausreichend deutlich; der Absatz ist schlicht unverständlich. Aufgrund der erheblichen Unterschiede zwischen Landschaftsplan und Grünordnungsplan sollten die Instrumente in gesonderten Absätzen definiert werden. Im Übrigen empfiehlt es sich, die Besonderheit des GOP bezüglich der Inhalte und Aufgaben ergänzend aufzunehmen.

Formulierungsvorschlag für einen neuen Abs. 2: „Grünordnungspläne können für Teile eines Gemeindegebiets auf der Grundlage von Landschaftsplänen aufgestellt oder fortgeschrieben werden. Grünordnungspläne sollen insbesondere Inhalte zur Erhaltung, Entwicklung und Gestaltung von Freiräumen sowie zur Erholung im besiedelten und unbesiedelten Bereich enthalten.“

§ 11 Abs. 1 Satz 3 (Abweichende Vorschriften der Länder)

Die Abweichungsvorschrift ist in dieser Form nicht geeignet ein Mindestmaß an Rechtsvereinheitlichung herzustellen. Insofern landesrechtlichen Besonderheiten Rechnung getragen werden soll (insb. wg. NRW), sollte eine andere Formulierung gewählt werden.

Formulierungsvorschlag: „Abweichende Vorschriften der Länder zur Rechtsverbindlichkeit und sich daraus ergebende Inhalt von Landschafts- und Grünordnungsplänen bleiben unberührt.“

Abschnitt 3 Allgemeiner Schutz von Natur und Landschaft

§ 13 Allgemeiner Grundsatz

Der bdla und die BAK begrüßen die Aufnahme eines abweichungsfesten Allgemeinen Grundsatzes zur Eingriffsregelung. Das gesetzgeberische Gewollte sollte aber unmissverständlich formuliert werden. Die Formulierung sollte die angestrebte Rechtsfolgenkaskade der Eingriffsregelung, nicht nur in der Begründung, zweifelsfrei ausdrücken. Ferner empfehlen der bdla und die BAK in diesem Zuge das politische Ziel „Reduzierung der Flächeninanspruchnahme“ analog des § 1 Abs. 4 Satz 1 aufzunehmen.

Formulierungsvorschlag: „Erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind vom Verursacher zu vermeiden, die Inanspruchnahme von Landschaft ist so gering wie möglich zu halten. Unvermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind vorrangig auszugleichen und zu ersetzen, im Übrigen in sonstiger Weise (Ersatz in Geld) zu kompensieren.“

§ 15 (2) (Ersatzmaßnahmen)

Der bdla und die BAK begrüßen die Verwendung des Begriffs „Naturraum“ und die damit sichergestellte Möglichkeit, Ersatzmaßnahmen räumlich flexibel aber natürräumlich sachgerecht festzulegen. Der bdla und die BAK regen ferner an, eine weitere Option der Flexibilisierung von Ersatzmaßnahmen durch einen Verweis auf das Plangebiet sowie entsprechend Erfordernisse und Maßnahmen gemäß § 9 Abs. 3 Nr. 4c (Landschaftsrahmenpläne/Landschaftspläne) zur prüfen. Damit wäre eine weitere, sachlich gerechtfertigte Flexibilisierung der Eingriffsregelung gegeben, die in Einzelfällen den Bezug auf den Naturraum sinnvoll ergänzt. Im Übrigen würde damit dem § 15 Abs. 2 Satz 5 in idealer Weise Rechnung getragen.

Empfehlung I:

Der bdla und die BAK empfehlen, die Möglichkeit der Anordnung einer Umweltbaubegleitung zu normieren  insbesondere bei komplexen, schwierigen oder unzureichend prognostizierbaren Eingriffsfällen. Hierfür sprechen die Erfahrungen des Naturschutzvollzugs angesichts der Pflicht zur Minimierung von Eingriffsfolgen (Vermeidungsgebot), der Umsetzung von (vorgezogenen) Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen (Eingriffsregelung, gesetzlicher Biotopschutz, Besonderer Artenschutz) sowie die Folgen der Haftung für Umwelt- und Biodiversitätsschäden.

Empfehlung II:

Der bdla und die BAK empfehlen, das UGB III entsprechend der Hinweise des DNR noch einmal dringend zu überprüfen. Der bdla und die BAK unterstützten insbesondere die vom DNR vorlegten Anmerkungen zu folgenden Regelungen des UGB III: § 7, § 19, § 31 Abs. 3

Berlin, 09. Juni 2008 / 16.06.2008

Bund Deutscher Landschaftsarchitekten bdla

Bundesarchitektenkammer BAK