Statement zur Tagung "Mehr Wert für die Fläche: Das "Ziel-30-ha" Entwurf für eine Empfehlung des Rates für Nachhaltige Entwicklung zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme am Montag, 19.04.2004 14.00 bis 18.20 Uhr im Wissenschaftszentrum für Sozialforschung Berlin, Reichpietschufer 50

Bewertung des Entwurfs

Vorbemerkung:

Ulrich Pfeiffer von der empirica hat in der 2. Dialogveranstaltung den Konflikt zwischen dem Interesse der Allgemeinheit am Kollektivgut Boden und dem Interesse des Einzelnen, der aus diesem Kollektiv-gut Privatgut herausschneidet, deutlich gemacht. Der Staat soll ein globales Flächen-Sparziel verkün-den, viele stimmen zu, aber niemand hält sich daran, denn wir wollen alle mehr Fläche. Es geht vor-rangig nicht um den Neubau, sondern um die steigenden Flächenansprüche im Bestand, die durch Neubau kompensiert werden. Würden wir hier abfragen, wie viel qm Wohnfläche jeder von uns hat - ich nehme mich da nicht aus -, dann würde deutlich, dass das Problem auch eine Frage der sozialen Verteilung von Flächen ist. Die meisten, die wie ich die anhaltende zu hohe Flächeninanspruchnahme beklagen, nehmen für sich selbst zuviel Fläche in Anspruch und sind damit selbst ein Teil des Prob-lems.

Damit zu meinen Anmerkungen zum Entwurf des Rats.

1. Zur politischen Kommunikation (S. 2f, 5 f, 9ff, 29ff und 32)

Eine Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ist nicht per Verordnung top down zu bewerkstelligen ist, ebenso wenig aber auch durch Appelle an den guten Willen aller Beteiligten. Die Vorschläge zum Dialog aller Akteure durch Kongress, kommunikatives Zentrum, Zusammenführung der Fachkreise usw. sind gut. Bessere Informationsgrundlagen, Planspiele und Pilotprojekte sind unerlässliche Schrit-te auf dem Weg zum Ziel-30- ha. Das Thema Reduzierung der Flächeninanspruchnahme liegt in der Luft und wird auf vielen Ebenen, in zahlreichen Konferenzen, Studien, Aufsätzen behandelt. Es fehlt bisher an einem zentralen Ort des Gesprächs, des Zusammentragens und Bewertens unterschiedli-cher Strategien und der verstärkten Öffentlichkeitsarbeit.

2. Zur ökologischen Problemsicht (S. 10)

Dieser Abschnitt gefällt mir gut, vor allem der Hinweis, dass Quantität nicht immer gleich Qualität ist. Das heißt beispielsweise, dass in manchen Gebieten die beschädigte Landschaft durch geringe Ein-griffe, durch Rückbau (vulgo: Abriss) störender Einrichtungen der Energiewirtschaft oder des Verkehrs wieder an Wert gewinnen kann was mehr bringt als der Schutz von endlosen Mais- und Zuckerrüben-wüsten ohne ökologischen oder landschaftlichen Wert vor einer baulichen Nutzung. In der Stadtent-wicklung hat sich seit den 80er Jahren eine behutsame schrittweise Politik durchgesetzt, die nicht auf großräumliche, sondern auf kleinräumliche Verbesserungen setzt. Eine derartige Entwicklungspolitik im Außenbereich könnte viel bewirken.

3. Zur sozialen Problemsicht (S. 10) habe ich in meiner Vorbemerkung etwas gesagt. Die Empfehlun-gen könnten hier deutlicher sein.

4. Zur wirtschaftlichen Problemsicht (S. 11), zur Bodenbesteuerung und zu den ökonomischen Instru-mente (S. 5, 22f und 26 ff)

Die ökonomischen Instrumente sind wichtig. Eine Neuerschließungsabgabe und eine Reform - besser Weiterentwicklung - der Grundsteuer zu einer Bodenwertsteuer mit einfacher, zeitnaher Bodenbewer-tung sind unerlässliche Instrumente auf dem Weg zum Ziel-30-ha. Die Rasenmäherkürzung der Ei-genheimzulage nach der Methode Koch-Steinbrücke ist unzureichend. Notwendig wäre eine Konzent-ration der Eigenheimförderung auf innerstädtische Wohnprojekte.

Was der Rat unter "einem verstärkten Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente innerhalb des Pla-nungsrechts" (S. 5) versteht, bleibt offen. Ich fürchte, wir haben heute schon ein Übergewicht der Öko-nomie über die anderen Interessen in der Bauleitplanung.

Die vom Rat vorgeschlagene grundlegende Veränderung der Grundsteuer durch eine auf Flächenpro-duktivität/Flächeneffizienz bezogene Bürgersteuer für Wohnanlagen (S. 27) verstehe ich nicht. Das klingt kompliziert und steht im Widerspruch zu einer einfachen, praktikablen Bewertung und Besteue-rung des Bodens.

Eine Befreiung von der Grunderwerbsteuer beim treuhänderischen Zwischenerwerb  von brachgefalle-nen Grundstücken halte ich für sinnvoll, die Wiederbelebung des Planungswertausgleichs (S. 28), das heißt der Rückführung planungsbedingter Wertsteigerungen an die öffentliche Hand hingegen ist un-sinnig. Bei den städtebaulichen Sanierungsmassnahmen hat sich der Planungswertausgleich als weit-hin nicht praktizierbar, ja unergiebig erwiesen, vom Verwaltungsaufwand ganz abgesehen. Sinnvoll wäre eine jährlich oder zweijährlich fortgeschriebene Bodenwertsteuer - Grundsteuer -, mit der die planungsbedingten Wertsteigerungen wenigstens zum Teil erfasst werden.

Ich teile die Bedenken des Rats gegen eine marktwirtschaftliche Zuteilungsökonomie mit handelbaren Flächenausweisungszertifikaten (S. 23). Die Gefahr ist offenkundig, dass sich reiche, dicht bebaute Gemeinden, in denen die Zunahme bebauter Flächen aus ökologischen Gründen höchst unerwünscht ist - zum Beispiel im Raum Stuttgart oder Frankfurt/Main - von armen Gemeinden, in denen niemand bauen will oder kann, die Flächenausweisungszertifikate kaufen und gerade dort neues Bauland schaf-fen, wo es besonders schädlich wäre. Die Folge wären wachsende Disparitäten in der Umwelt- und Lebensqualität zwischen Stadt und Land, zwischen wachsenden und schrumpfenden Regionen. Die-ses Modell sollte in Planspielen erprobt werden, bevor wir einen weiteren Bereich des öffentlichen Inte-resses, nämlich der Bodennutzung, privatisieren.

Im Entwurf fehlt eine Darstellung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. Wenn es gelingt, die Inanspruchnahme von bisher nicht bebauten Flä-chen zu reduzieren, führt das zu Einkommensverlusten bei den Eigentümern dieser Flächen, die dar-auf hoffen, dass ihre Flächen Bauland werden. Da geht es um das so genannte Bauerwartungsland und um die 4. Fruchtfolge in der Landwirtschaft.

Andrerseits wird die reduzierte Ausweisung neuer Bauflächen bei anhaltender Flächennachfrage den Wert vorhandener, unbebauter aber planungsrechtlich ausgewiesener Bauflächen ebenso erhöhen wie den Wert bebauter Grundstücke und der darauf stehenden Gebäude. Das führt zu einer Vermögensumverteilung: Die Immobilienwirtschaft und die Alteigentümer freuen sich, die Mieter und die neuen, in der Regel jungen Eigentumsinteressenten werden stärker belastet.

Es ist ja durchaus wünschenswert, dass das knappe Gut Bauland teurer wird und damit der Anreiz zur ökonomischen, das heißt dichteren Nutzung verstärkt wird. Wie ist die Baulandverteuerung im Hinblick auf die gewünschte Umlenkung der Nachfrage in die Innenstädte zu sehen? Ist eine teilweise Ab-schöpfung der Wertsteigerungen, das heißt eine Beteiligung der Allgemeinheit an den unverdienten Wertsteigerungen, beispielsweise durch eine am Bodenwert orientierte höhere Grundsteuerbelastung wünschenswert? Würde sie einer möglichen Lähmung am Bodenmarkt durch Verkaufszurückhaltung der Eigentümer spürbar entgegenwirken?

5. Ein neues Leitbild für die nachhaltige Stadtentwicklung (S.15 ff)

Das ist ein überzeugendes Kapitel, vor allem die Ausführung zum "Wachstum nach Innen" und zu den "Grenzen".

Bei den Anforderungen an Urbanität (S. 17) fehlt der Aspekt Lärm. Die ständige Lärmbelästigung in den Städten ist für viele Menschen der Anlass, in das Umland zu ziehen. Nun hat die Bundesregierung sogar die Lärmschutzverordnung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz gelockert, nicht ver-schärft. Das verstehe, wer will. Wer die Innenstädte erhalten und beleben will, muss den Lärmschutz verstärken, nicht abschwächen.

6. Urbaner Wettbewerb und kommunale Kooperation (S. 3 und 19 ff)

Ob ein Wettbewerb für neue Leitbilder in Stadt und Land möglich ist  und ob im interkommunalen Wettbewerb Kooperation möglich ist, bezweifle ich nach meinen Erfahrungen. Sie kommunalen Ent-scheidungsgremien denken und handeln in der traditionellen Wachstumserwartung und sind im Wett-bewerb mit der Nachbargemeinde, wenn es um Arbeitsplätze und Gewerbesteuer geht, zu jeder Schandtat bereit.

Der Vorschlag, die bedrohlichen Schattenkosten übermäßiger Erschließung zu quantifizieren und Pla-nungswahrheit über die tatsächlichen langfristigen kosten zu schaffen, ist hilfreich, bedarf aber gründli-cher wissenschaftlicher Arbeit und der Erprobung von Modellen. Es wäre gut, würde neben die von der EU vorgeschriebenen Prüfungen der Umweltverträglichkeit neuer Projekte eine Prüfung von deren kommunalwirtschaftlicher Verträglichkeit treten.

7.  Finanzpolitik (S. 4 und 27ff)

Angesichts der Misere der kommunalen Finanzen, verursacht durch das jahrelange Verzögern einer durchgreifenden Finanzreform der Kommunen hat dazu geführt, dass die meisten Gemeinden nicht in der Lage sind, strategische Grundstücksreserven aufzubauen. Im letzten Jahr hat der Bundesberg gekreist und heraus kam eine Minimaus-Reform, auch hier unter tätiger Mitwirkung der organisierten föderalen Verantwortungslosigkeit. Viele Kommunen haben nicht einmal das Geld zur überfälligen Reparatur ihrer Abwasserkanalisation, deshalb werden überall kommunale Grundstücke - so wie übri-gens auch Bundesgrundstücke - verkauft. Der gemeinsame öffentliche Reichtum des Landes, den unsere Eltern und Grosseltern mit ihren Steuern erarbeitet haben, wird zur Deckung von Haushaltslö-chern und zur Steuersenkung verscherbelt.

8. Raumordnung (S. 4)

Die Raumordnung ist auf der Ebene des Bundes, der die Verfahren bestimmt, zu stärken, damit die inhaltlichen Festlegungen der Raumordnung auf der Länderebene in ihrer Verbindlichkeit gegenüber den Gemeinden gestärkt werden. Zur bundesstaatlichen Ordnung will ich mich nicht äußern. In Deutschland brennen die Häuser in 16 Bundesländern, in Berlin und Brandenburg, in Hamburg und Schleswig-Holstein und Niedersachsen usw. unterschiedlich, deshalb haben wir 16 unterschiedliche Brandschutzverordnungen. Das fällt unter die "organisierte Verantwortungslosigkeit" eines hypertro-phen Föderalismus.

9. Bau- und Umweltrecht (S. 4f und 23f)

In diesem Abschnitt müssen die Begriffe geordnet werden. Das Stadtplanungsrecht ist Bundessache, das Baurecht Ländersache. Der Bund legt die Ziele und die abzuwägenden Belange der Bauleitpla-nung fest, die Länder über die Bauordnungen und das Nachbarrecht das Baurecht. Die Begründungs-pflicht für das Bauen im Außenbereich gehört in das BauGB ebenso wie die Forderungen nach zügiger Planverwirklichung, nach Befristung von Baurechten usw. Der Hinweis auf den verbesserten Schutz des Außenbereichs im EAG Bau, der Novellierung des BauGB, ist hilfreich. Es wäre allerdings das erste Mal in vierzig Jahren Baugesetz, dass bei einer Novelle das Bauen im Außenbereich nicht er-leichtert, sondern erschwert würde. Auch jetzt ist abzusehen, dass der Bundesrat die Ansätze zum besseren Schutz des Außenbereichs im Vermittlungsverfahren kippt, zum Beispiel durch Ausdehnung der Satzungsrechte nach § 34 ohne Umweltverträglichkeitsprüfung usw. In diesem Abschnitt wäre eine deutlichere Sprache notwendig.

Dabei ist zu fragen, ob die Fiktion des Gesetzgebers, die Kommune würden die unterschiedlichen öf-fentlichen und privaten Interessen gerecht untereinander und gegeneinander abwägen, der heutige Planungsrealität entspricht, denn hinter diesen Interessen stehen Akteure unterschiedlicher Macht, zum Beispiel hat der Straßenbau mächtigere Befürworter als der Eisenbahnbau, die Ausweisung neu-en Baulands auf der grünen Wies stärkere Bataillone als die Befürworter einer stärkeren Innenentwick-lung. Wenn wir das Ziel-30-ha angehen wollen, brauchen wir nur wenige neue gesetzlichen Planungs-instrumente, vorausgesetzt das vorhandene Instrumentarium wird entschlossen angewendet. Daran fehlt es. Viele Gemeinden handeln verantwortungsvoll; die Stadt Konstanz ist ein eindrucksvolles Bei-spiel. Aber vielerorts, vor allem auf dem Land, gibt es ein kommunale Vollzugsdefizit, dem nur beizu-kommen ist, wenn einige Kann-Bestimmungen im Planungsrecht zu Muss-Bestimmungen umgewan-delt werden und wenn die Gemeindeaufsicht durch Regierungspräsidium und Landesregierung dahin gestärkt werden, dass beispielsweise die Neuausweisung von Bauland ein Bedarf nachgewiesen wer-den muss, der nicht auf bereits ausgewiesenem unbebauten Bauland (Baulücken) oder durch Nach-verdichtung befriedigt werden kann. Es darf keine Angebotsplanung an Bauland "ins Blaue" mehr ge-ben; neue Bauflächen dürfen nur ausgewiesen werden, wenn ein nachweisbarer Bedarf vorliegt, der anders nicht befriedigt werden kann. Hier müssen die Empfehlungen realitätsnäher werden.

Die Vorstellung (S. 5 und 24), die Verwendbarkeit ehemaliger öffentlicher Flächen von Telekom, Post, Bahn und Militär könnte die Inanspruchnahme zusätzlichen Baulands reduzierten, ist wirklichkeits-fremd. Wo immer es solche Konversionsflächen gibt, verlangen die inzwischen privatwirtschaftlich, das heißt nicht der Allgemein verantwortlichen Manager - voran die Deutsche Bahn AG - derartige Preise, dass die Ausweisung neuen Baulands am Stadtrand allemal billiger wird.

Der Entwurf wird sicher auch noch redaktionell überarbeitet und neu geordnet. Die Überschriften der wichtigsten Empfehlungen und die Titel der Langfassung entsprechen sich nicht. Einige Themen, zum Beispiel die Bodenbesteuerung tauchen in verschiedenen Abschnitten auf. Doch das sind Randbemer-kungen. Insgesamt ist der Entwurf ein wichtiger Beitrag zu einem wichtigen Thema, für den ich allen Beteiligten Dank sage.